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Límites judiciales al control de productos pesqueros
Los países de la UE no pueden imponer controles al pescado de otros Estados miembro
Ningún país de la Unión Europea puede imponer controles sistemáticos a los lotes de pescado procedentes de los otros Estados miembro. Sólo puede hacerlo si carecen del certificado sanitario del país de expedición, por el que se da fe de que el producto no contiene larvas vivas de gusanos. Tampoco puede impedir su importación, aún cuando aparezcan larvas de gusanos muertas o inactivas mediante un tratamiento adecuado, si no demuestra que tales "acompañantes" son peligrosos para la salud humana.
Si lo impidiera, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas puede condenarle por incumplir las obligaciones impuestas por el Tratado y la legislación de la UE, como así lo ha hecho en reiteradas ocasiones desde el año 1974 con la famosa sentencia del caso «Dassonville», consolidando una estricta doctrina jurisprudencial de obligado cumplimiento por parte de todos los Estados miembros.
Y es que, como así apunta la más reciente resolución del Tribunal de Justicia, una normativa o práctica nacional que tenga un efecto restrictivo sobre los intercambios intracomunitarios sólo es compatible con el Tratado en la medida en que sea necesaria para proteger eficazmente la salud y vida de las personas.
No obstante, un Estado miembro no puede acogerse a la citada excepción cuando la salud y vida de las personas puedan ser protegidas de manera igualmente eficaz con medidas menos restrictivas que los intercambios comunitarios. En este punto, la norma recuerda que la existencia de un riesgo para la salud pública debe valorarse teniendo en cuenta, especialmente, los resultados de la investigación científica internacional, y, en particular, los trabajos de los comités científicos comunitarios y los hábitos alimentarios del Estado miembro.
Estudio de un caso muy particular
Así ocurrió cuando Italia decidió prohibir la importación de pescado procedente del resto de los Estados miembros y de Noruega por contener larvas de gusanos, e impuso controles sistemáticos sobre dichos lotes de pescado de acuerdo a su normativa nacional. Una Ley italiana de 1962 disponía que estaba prohibido y sujeto a sanción penal utilizar en la preparación de alimentos, vender, conservar para su venta, suministrar, distribuir para el consumo o importar en el territorio de la República Italiana, productos destinados a la alimentación que estén «desprovistos, siquiera parcialmente, de sus elementos nutritivos, mezclados con sustancias de menor calidad, manchados, infestados de parásitos, alterados o nocivos, o que hayan sido sometidos a un tratamiento destinado a disimular un estado de alteración anterior».
Ningún país puede prohibir la importación de pescado si contiene larvas muertas o inactivadas de nemátodos Con arreglo a esta norma penal, las autoridades sanitarias italianas podían proceder en todo momento a efectuar inspecciones y tomar muestras de productos alimenticios, así como ordenar el secuestro de las mercancías y destruirlas, cuando las comprobaciones realizadas pusieran de manifiesto la necesidad de dicha medida para la protección de la salud pública.
Por otro lado, una Orden Ministerial de 1988 disponía que, en el caso de los productos comestibles de origen animal, el porcentaje de lotes que deberían ser sometidos a control sanitario no podía ser inferior al 10% de los presentados o cuya llegada estuviera prevista durante la semana. Dichos porcentajes, establecía, «se incrementarán cuando subsistan dudas o proceda tomar precauciones para proteger la salud pública o animal, a juicio del veterinario de las fronteras o del Ministerio de Sanidad».
Al amparo de lo dispuesto en la Ley de 1962, el Ministerio de Sanidad italiano envió a los servicios veterinarios de las fronteras varios telegramas por los que se establecía un control sistemático a la importación de determinadas especies de pescados, debido a que se había comprobado la existencia de un número creciente de lotes de pescado infestados de larvas de nematodos, ampliando dicho control a los productos pesqueros italianos, mediante un telegrama posterior.
La Comisión, a raíz de las denuncias presentadas por Dinamarca, Noruega y otros operadores económicos que exportaban pescado a Italia, comprobó que a partir de la remisión de las comunicaciones por el Ministerio de Sanidad a los servicios veterinarios de fronteras, las autoridades italianas aplicaron nuevas medidas de control que recaían sobre todo en las importaciones de caballa, arenque, salmón y bacalao procedentes de los restantes Estados miembros y de países terceros. La Comisión se quejaba de que los citados pescados eran rechazados, o incluso se llegaban a destruir, tan pronto como las autoridades italianas comprobaban que eran portadores de una sola larva, aunque ésta estuviere inactivada, y todo ello, a pesar de que los lotes habían sido ya previamente controlados en el Estado de expedición e iban acompañados de un certificado sanitario «en toda regla».
La reacción de la Comisión
La Comisión presentó recurso contra Italia ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, por cuanto entendía que las restricciones italianas a la importación de pescado excedían de las exigencias de una protección eficaz de la salud humana, cuya justificación hubiera permitido legalmente las restricciones a la comercialización de los lotes de pescado importados.
La Comisión reconoce en el escrito de recurso presentado ante el Tribunal de Justicia que la presencia de larvas de nemátodos en los productos pesqueros constituye un fenómeno natural que afecta a los pescados capturados en todas las aguas comunitarias; y especifica que únicamente el consumo de pescados infestados de larvas vivas es peligroso para la salud humana. A fin de justificar que las restricciones italianas eran contrarias al Derecho comunitario, pues no se basaban en la protección de la salud de sus ciudadanos, aportó los resultados de una investigación científica internacional que confirmaban que «la ingestión de pescados que contienen nemátodos muertos o inactivados, incluso en dosis elevadas, no constituye ningún factor de riesgo para la salud».
Solución rechazada por inapropiada
En uno de los apartados del recurso, que fue rechazado por el Tribunal de Justicia, se consideraba que si el objetivo de las autoridades italianas era proteger la salud de sus ciudadanos podían haber establecido medidas menos restrictivas para los intercambios de pescado, y por tanto, para la libre circulación de productos en el ámbito comunitario. Entre las medidas que proponían, a fin de evitar problemas de salud por ingesta de pescado, y considerando que la población italiana no tenía un hábito de consumo generalizado en la ingesta de pescado crudo, apuntaron la de prohibir el consumo de pescado crudo, o bien imponer un tratamiento adecuado destinado a inactivar las larvas e informando de ello al consumidor por medio de un etiquetado apropiado.
El informe acompañado determinaba con relación a las medidas propuestas que «únicamente los pescados que se consumen crudos pueden contener larvas en estado vivo y que dichos parásitos pueden inactivarse mediante diferentes procedimientos sencillos, poco costosos y ampliamente extendidos, como la cocción o la congelación».
Tomando en cuenta esta conclusión, el Tribunal decide que las medidas menos restrictivas de los intercambios de pescado propuestas por la Comisión deben ser rechazadas, por cuanto no pueden garantizar una protección eficaz de la salud pública. De este modo, el etiquetado destinado a comunicar a los consumidores la presencia de nemátodos vivos en el pescado no representa una solución satisfactoria cuando se trata, como en el presente caso, de un producto que constituye un factor de riesgo para la salud de las personas.
Tampoco la prohibición del consumo del pescado crudo constituye una medida eficaz de protección de la salud pública, dado que en la práctica no puede garantizarse su observancia. Lo mismo sucede con la obligación, impuesta a los destinatarios de los productos, de someter el pescado infestado de nematodos a un tratamiento adecuado que garantice la inactivación de las larvas.
Las conclusiones del Tribunal de Justicia
La decisión del Gobierno italiano, a tenor de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, contravenía la legalidad comunitaria vigente y reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, en cuanto a la prohibición de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, que a efectos del Tratado, incluye toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. Pues las medidas adoptadas no pueden justificarse por motivos de protección de la salud y de la vida de las personas, que hubiera validado, por así permitirlo la normativa comunitaria, las medidas adoptadas.
Si bien el Tribunal no discute que las medidas nacionales italianas controvertidas tienen por objeto proteger la salud pública, de modo que, en principio, están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la excepción prevista en el Tratado, recuerda que una normativa que restringe los intercambios intracomunitarios únicamente es compatible con el Tratado en la medida en que sea necesaria para proteger eficazmente la salud y la vida de las personas y, por consiguiente, no puede ampararse en dicha excepción cuando la salud y la vida de las personas pueden protegerse con idéntica eficacia mediante medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios.
LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA EN EL CONTROL DE PRODUCTOS
El Tribunal de Justicia comunitario ha sentado doctrina en lo que se refiere al control de productos pesqueros de otros Estados miembro de la Unión Europea. De forma resumida, los principios que resumen esta doctrina son:
- Un doble control a la importación de productos consistente, por una parte, en la exigencia de un certificado de la autoridad de expedición del Estado por el que se acredita que la mercancía ha sido sometida a un tratamiento destinado a eliminar determinados parásitos y, por otra parte, en un control sistemático en frontera en virtud del cual únicamente se autoriza la importación después de que las autoridades sanitarias del Estado de destino hayan comprobado que la mercancía no contiene esos mismos parásitos, excede de lo permitido en el Tratado. La UE prohibe la importación de pescados que carezcan de un certificado sanitario del Estado de expedición
- En el supuesto de que el producto de que se trate haya sido objeto ya, en el Estado de expedición, de un control sanitario que ofrece garantías equivalentes a las del control a la importación, éste último no puede ser una repetición del control efectuado en el Estado miembro de expedición y debe, en consecuencia, limitarse en todo caso a las medidas destinadas a prevenir los riesgos del transporte o que se deriven de posibles manipulaciones posteriores al control realizado a la salida.
- Cuando una colaboración entre las autoridades de los Estados miembros permite facilitar y simplificar los controles en las fronteras, las autoridades encargadas de los controles sanitarios deben examinar si los documentos de prueba expedidos en el marco de dicha colaboración no crean una presunción de que las mercancías importadas cumplen las exigencias de la legislación sanitaria nacional, que permita la simplificación de los controles efectuados con ocasión de las importaciones.
- La exigencia por el Estado de destino de un control sanitario de mercancías que han sido objeto ya de dicho control en el Estado de expedición y que se acompañan de un certificado sanitario, expedido por las autoridades competentes de este último Estado, por el que se acredita que los productos de que se trata no son peligrosos para la salud, excede de las exigencias de una protección eficaz de la salud pública, de modo que las autoridades del Estado de destino de dichos productos sólo están legitimadas para efectuar controles por muestreo, con el fin de cerciorarse de la conformidad de los documentos expedidos por las autoridades del Estado de expedición, prevenir los fraudes y oponerse a la entrada de lotes que se declaren no conformes.
- Las autoridades de un Estado miembro no pueden, sin prescindir del principio de proporcionalidad en que se basa el Tratado, someter a controles sanitarios sistemáticos los productos procedentes de los demás Estados miembros que vayan debidamente acompañados de un certificado sanitario expedido por las autoridades competentes del Estado miembro de expedición, que acredite que el producto de que se trata no presenta ningún riesgo para la salud pública.
- Incumbe a los Estados miembros demostrar, en cada caso, que su normativa es necesaria para proteger efectivamente los intereses contemplados en el Tratado y, en especial, que la comercialización del producto de que se trata plantea un riesgo serio para la salud pública.
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